Международная миграция населения – это реальность современного мира. Практически не осталось стран, которые в той или иной степени не были бы вовлечены в сферу миграции. Миграционные потоки интенсифицируются и становятся более многообразными по видам и форме, миграционное взаимодействие стран явно приобретает качественно новый характер.
В основе происходящих процессов лежит растущее понимание того, что международная миграция, особенно ее экономически обусловленные виды и формы, может выступать важным ресурсом развития как для принимающих стран, так и для стран происхождения.
Как свидетельствует анализ развития ситуации в миграционной сфере в СНГ, ее можно разделить на три этапа.
Первый. В первой половине 1990-х годов усилия государств – участников СНГ в миграционной сфере были направлены на формирование национальных законодательств, решение проблем беженцев и вынужденных переселенцев, создание соответствующих структур и институтов, налаживание сотрудничества со специализированными международными организациями. Региональное сотрудничество в рамках СНГ ограничивалось попытками создания системы региональной защиты прав беженцев и решения текущих проблем, связанных с трансграничными передвижениями населения.
Для этого были созданы определенные организационная и правовая основы сотрудничества в области миграции в рамках Содружества.
13 ноября 1992 года Решением Совета глав правительств СНГ был создан Консультативный Совет по труду, миграции и социальной защите населения государств – участников СНГ, в состав которого вошли руководители министерств и ведомств, регламентирующих вопросы труда, миграции и социальной защиты населения, на который была возложена выработка согласованной политики по важнейшим проблемам, представляющим взаимный интерес.
Основным правовым документом явилось Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов, закрепляющее основополагающие права трудовых мигрантов и направления сотрудничества государств в данной сфере. В развитие норм этого документа в рамках Содружества принят ряд соглашений, регламентирующих вопросы сотрудничества государств по всему спектру социально-трудовых отношений: охраны труда; взаимного признания прав на возмещение вреда; расследования несчастных случаев на производстве; нормирования труда; регулирования социально-трудовых отношений в транснациональных корпорациях и т. д.
Второй. В конце 1990-х – начале 2000-х годов приоритетным направлением сотрудничества стран СНГ стала борьба с незаконной миграцией, миграционная политика оказалась тесно связана с задачей обеспечения безопасности государств.
В рамках Содружества Независимых Государств была создана комплексная правовая база сотрудничества стран СНГ в противодействии незаконной миграции.
6 марта 1998 года Советом глав правительств СНГ подписано Соглашение о сотрудничестве государств – участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией, а в январе 2000 года утверждено Положение об общей базе данных о незаконных мигрантах и лицах, въезд которым в государства – участники СНГ закрыт в соответствии с их действующим законодательством, и порядке обмена информацией о незаконной миграции. Этими документами заложена основа правовой базы по осуществлению взаимодействия стран Содружества в области миграционного контроля, учета иностранных граждан, незаконно пребывающих на их территориях, выработки механизма депортации, гармонизации национального законодательства и обмена информацией о незаконной миграции.
16 апреля 2004 года также Решением Совета глав правительств СНГ была создана Совместная комиссия государств – участников СНГ по сотрудничеству в борьбе с незаконной миграцией, основной целью которой является совершенствование сотрудничества государств в борьбе с незаконной миграцией.
В последующем, 16 сентября 2004 года, была одобрена Концепция сотрудничества государств – участников СНГ в противодействии незаконной миграции, представляющая собой систему основных принципов и направлений взаимодействия органов государственной власти государств – участников СНГ в обеспечении безопасности государств, общества и личности от угроз незаконной миграции.
В развитие указанной Концепции 26 августа 2005 года Советом глав государств СНГ утверждена Программа сотрудничества государств – участников СНГ в противодействии незаконной миграции на 2006–2008 годы.
Совет глав государств СНГ 10 октября 2008 года утвердил Решение о Программе сотрудничества государств – участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции на 2009–2011 годы
3 сентября 2011 года Совет глав государств СНГ утвердил Программу сотрудничества государств – участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции на 2012–2014 годы
28 ноября 2006 года главами государств СНГ подписано Заявление об активизации сотрудничества в борьбе с незаконной миграцией, в котором подчеркнута необходимость поддерживать стремление стран Содружества к заключению двусторонних соглашений о приеме-передаче незаконных мигрантов, в том числе и с третьими государствами.
Третий. На постсоветском пространстве в последние годы происходит сдвиг в сторону более позитивного понимания роли миграции в региональном развитии.
Трудовая миграция оказывает заметное влияние на национальные рынки труда стран Содружества и в течение последних 7–8 лет характеризуется устойчивым ростом. Но на самом деле реальные показатели числа трудовых мигрантов значительно выше, чем это показывается в официальных данных органов статистики и других заинтересованных учреждений и организаций СНГ.
Вместе с тем, серьезной проблемой в сфере трудовых ресурсов в государствах Содружества продолжает оставаться безработица. Число безработных в общем по Содружеству составляет около 5 %. При этом следует учитывать, что в это число входят только лица, официально зарегистрированные в соответствующих органах как безработные, в то время как реальная безработица в зависимости от стран может характеризоваться как более высокая или низкая. В основе этого лежит, в первую очередь, отсутствие заинтересованности незанятых граждан в получении соответствующего этому положению статуса.
Динамика заработной платы как основного критерия в сфере трудовых ресурсов на протяжении последних 10 лет характеризуется ежегодным приростом во всех странах СНГ и увеличилась в 3–12 раз. Вместе с тем, разница в заработной плате в государствах – участниках Содружества значительно отличается.
В рамках СНГ прослеживается формирование отношений устойчивой взаимозависимости между более развитыми и менее развитыми государствами на основе их миграционного взаимодействия.
Со стороны менее развитых стран эта зависимость определяется возможностью доступа к рынкам труда других государств для части их незанятого населения. Это не только сокращает безработицу на национальных рынках труда, но и обеспечивает возвратные финансовые потоки в виде денежных переводов. Переводы не только улучшают условия жизни мигрантских домохозяйств, но и играют существенную роль в улучшении макропоказателей финансового положения этих стран.
Так, например, только осуществляемые денежные переводы мигрантов из России в 2008 году составили 18 млрд. долл., из Казахстана – более 3 млрд. долл. В странах-получателях они составили значительную долю ВВП – 36 % в Таджикистане и Молдове, 28 % в Кыргызстане, 20 % в Армении.
Со стороны более развитых стран зависимость от миграции обусловлена современными тенденциями их демографического развития. Старение населения, отказ коренных жителей занимать непрестижные рабочие места – создает вакансии на рынке труда.
Так, в России, Украине, Беларуси к 2025 году численность населения в возрасте 65 лет и старше превысит 15 %. В то же время численность населения в трудоспособном возрасте увеличится: в Узбекистане – с 58 до 68 %, или на 5,6 млн. человек, в Таджикистане – с 59 до 65 %, или на 1,6 млн. человек, в Азербайджане – с 63 до 67 %, или на 1 млн. человек.
В настоящее время ситуация такова, что основные потоки мигрантов на территории Содружества устремлены в Российскую Федерацию. Помимо России, только Казахстан и Беларусь имеют положительное сальдо в объемах трудовой миграции. Остальные государства имеют отрицательные показатели по этому пункту. Тем не менее миграционный процесс всегда носит обоюдоострый характер, и потоки мигрантов являются проблемой не только для принимающей стороны, но и для страны отправления. Предприятия государств, на территории которых приезжают трудиться мигранты, используя низкооплачиваемую рабочую силу, утрачивают стимулы для улучшения условий труда и повышения квалификации работников. Одновременно в тех странах, откуда в массовом порядке выезжает население, происходит потеря квалифицированной рабочей силы – научной и технической интеллигенции, высококвалифицированных работников.
Миграционная взаимозависимость заставляет государства создавать необходимую инфраструктуру в виде миграционных центров, государственных и частных агентств занятости, рекрутинговых компаний, заключать двусторонние договоренности и участвовать в межгосударственном сотрудничестве в регионе.
Основная проблема сегодня – преодоление стихийности в перемещении трудовой миграции, придание этому процессу устойчивого и понятного характера, отвечающего интересам социально-экономического развития государств – участников СНГ.
Развитие легальной миграции как альтернативы незаконной миграции, создание единого рынка труда как механизма выравнивания регионального дисбаланса трудовых ресурсов свидетельствуют о стремлении государств – участников СНГ не просто реагировать совместно на наиболее острые проблемы, возникающие в связи с миграцией, как это было еще 4–5 лет назад, но и выстраивать согласованную систему управления миграционными процессами, которая позволила бы в максимальной степени использовать позитивный потенциал миграции в интересах всех участвующих сторон.
Продолжая решать задачи в области миграции, которые были характерны для первого и второго периодов, государства – участники СНГ пришли к общему пониманию необходимости решения вопросов миграции в регионе на основании комплексного подхода. Акцент в оценке миграционных процессов с превалировавшего в предыдущие периоды концептуального подхода «миграция – безопасность» сделан на более конструктивный подход «миграция – развитие».
В основу комплексного подхода регулирования процессов в области миграции положены четыре принципа: организованность, защита, интеграция, сотрудничество.
Подтверждение на реализацию такого подхода в области миграции нашло свое закрепление в Концепции дальнейшего развития Содружества Независимых Государств (принята Советом глав государств СНГ 5 октября 2007 года) и Стратегии экономического развития СНГ на период до 2020 года (утверждена Решением Совета глав правительств СНГ от 14 ноября 2008 года).
На основании названных документов приоритетными направлениями сотрудничества в области миграции являются:
- формирование условий для проведения согласованной миграционной политики;
- регулирование трудовой миграции на основе достижения соответствия объемов, направлений и структуры миграционных потоков интересам мигрантов с учетом законодательства принимающего государства;
- формирование общего рынка труда, создание правовых, экономических и организационных условий для перехода к свободному перемещению рабочей силы;
- обеспечение интеграции иммигрантов в общество и формирование у граждан государств – участников СНГ уважительного отношения к законодательству, языку и культуре страны пребывания;
- продолжение противодействия незаконной миграции;
- повышение степени защиты и надежности паспортно-визовых документов (включая использование биометрических данных);
- заключение соглашений о реадмиссии.
В целях реализации данных направлений в настоящее время приняты первоочередные меры.
Советом глав государств СНГ в октябре 2007 года принята Декларация о согласованной миграционной политике государств – участников Содружества Независимых Государств. Основная цель которой – создание единого миграционного пространства, включающего свободное передвижение граждан и функционирование общего рынка труда.
Для координации взаимодействия и решения вопросов в области миграционной политики образован Совет руководителей миграционных органов государств – участников СНГ.
Для создания социально-правовых условий для регулирования миграционных потоков Советом глав правительств СНГ в ноябре 2008 года подписана Конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей государств – участников Содружества Независимых Государств.
По инициативе Совета руководителей миграционных органов государств – участников СНГ 20 ноября 2009 года Советом глав правительств СНГ принят Комплексный план основных мероприятий по реализации принципов, заложенных в Декларации о согласованной миграционной политике государств – участников Содружества Независимых Государств.
В целях практической реализации вопросов противодействия незаконной миграции Совет руководителей миграционных органов государств – участников СНГ одобрил модельные проекты Соглашения о реадмиссии и Протокола к нему, которые рекомендованы всем государствам Содружества в качестве основы для ведения двусторонних переговоров.
Осуществляется международное сотрудничество в вопросах миграции с рабочими органами одиннадцати международных организаций.
19 сентября 2008 года подписан Меморандум о взаимопонимании и сотрудничестве между Исполнительным комитетом СНГ и Международной организацией по миграции. 3 февраля 2010 года подписан План его реализации.
Продолжается согласование проекта Меморандума с Международным центром по развитию миграционной политики.
С момента образования Содружества многое сделано для урегулирования миграционных процессов. Но прошло время, и то, что было прогрессивным вчера, сегодня уже даже не актуально. Между тем за решением этих вопросов стоят судьбы миллионов людей, вследствие чего необходимо все время адекватно реагировать на изменение ситуации.
БОРЬБА С ТОРГОВЛЕЙ ЛЮДЬМИ
Вопросы взаимодействия стран СНГ в обеспечении всесторонней безопасности являются одними из самых востребованных. Практически на каждой встрече главы государств и правительств рассматривают и принимают решения в этой сфере. Подход здесь один – новым вызовам и угрозам противостоять сообща, постоянно и решительно, как в рамках Содружества Независимых Государств, так и на глобальном уровне.
Серьезную опасность для государств – участников СНГ представляет такой вид преступной деятельности, как торговля людьми, особенно женщинами и детьми. Торговля людьми как разновидность криминального бизнеса стала одной из сложнейших проблем, которая давно вышла за пределы отдельных государств, занимая одно из ведущих мест в транснациональной преступности.
Только этот вид деятельности по всему миру ежегодно приносит доход порядка 7–10 млрд. долларов.
Расширение рынка торговли людьми – гражданами государств – участников СНГ – а это десятки тысяч людей – обусловливается прежде всего социально-экономическими проблемами, высокой прибыльностью этого бизнеса и низким уровнем риска по сравнению с другими видами преступной деятельности. На фоне отсутствия надлежащего контроля за посреднической деятельностью частных структур в области туризма, трудоустройства граждан за границей и усыновления детей иностранными гражданами активизируется деятельность вербовщиков для выезда женщин за границу под прикрытием брачных, туристических и модельных агентств, продажи людей, в первую очередь, детей для трансплантации внутренних органов.
Сегодня в СНГ по этому актуальному направлению совместного противодействия организованной преступности создана комплексная правовая база. Среди международных договоров можно упомянуть:
- Соглашение о сотрудничестве в борьбе с преступностью от 25 ноября 1998 года;
- Соглашение о сотрудничестве государств – участников СНГ в вопросах возвращения несовершеннолетних в государства их постоянного пребывания от 7 октября 2002 года;
- Соглашение о сотрудничестве в борьбе с торговлей людьми, органами и тканями человека от 25 ноября 2005 года;
28 ноября 2006 года главы восьми стран СНГ (Азербайджанская Республика, Республика Армения, Республика Беларусь, Республика Казахстан, Кыргызская Республика, Российская Федерация, Республика Таджикистан, Украина) приняли Программу сотрудничества государств – участников Содружества Независимых Государств в борьбе с торговлей людьми на 2007 – 2010 годы. Программой предусмотрено:
- расширение и укрепление международно-правовой базы сотрудничества;
- совершенствование и гармонизация национального законодательства;
- проведение согласованных процессуальных действий, профилактических, оперативно-розыскных мероприятий и специальных операций;
- информационное и научное обеспечение сотрудничества;
- последовательная реализация положений основополагающих документов ООН в данной области;
- сотрудничество в подготовке кадров и повышении квалификации специалистов.
В отношении реализации последнего направления следует сказать, что в сентябре 2007 года в Минске был рассмотрен проект Решения о придании учреждению образования «Академия Министерства внутренних дел Республики Беларусь» статуса базовой организации государств – участников Содружества Независимых Государств по подготовке, повышению квалификации, переподготовке кадров в сфере миграции и противодействия торговле людьми. Положение о базовой организации утверждено Решением Совета глав правительств Содружества 23 мая 2008 года.
Упомянутой Программой сотрудничества в борьбе с торговлей людьми на 2007–2010 годы предусмотрена, в частности, разработка Межпарламентской Ассамблеей государств – участников СНГ в 2008 году трех документов: проектов модельных законодательных актов о борьбе с торговлей людьми, об оказании помощи жертвам торговли людьми и рекомендаций по унификации и гармонизации законодательства стран СНГ в данной сфере.
30 октября 2007 года объединенная комиссия по гармонизации законодательства в сфере борьбы с терроризмом, преступностью и наркобизнесом в СНГ одобрила эти документы.
Проект модельного закона «О противодействии торговле людьми» регулирует общественные отношения в данной сфере, устанавливает основы юридической ответственности физических и юридических лиц, в том числе определяет принципы уголовной ответственности за совершение соответствующих преступлений, регламентирует организационные основы противодействия торговле людьми и компетенцию в указанной сфере государственных органов и должностных лиц, формы и методы их взаимодействия, сотрудничества с негосударственными организациями, общественными объединениями, другими институтами гражданского общества, средствами массовой информации, международными организациями.
Проект модельного закона «Об оказании помощи жертвам торговли людьми» направлен на регулирование правовых и организационных основ государственной политики и международного сотрудничества государств в сфере защиты и оказания помощи пострадавшим лицам.
Проект Рекомендаций по унификации и гармонизации законодательства государств – участников СНГ в сфере борьбы с торговлей людьми устанавливает принципы унификации и гармонизации, включая соблюдение норм международного права, признание торговли людьми общественно опасным видом деятельности, в том числе осуществляемой под контролем транснациональной организованной преступности, обеспечение криминализации всех форм и способов торговли людьми, установление за их совершение уголовной и административной ответственности.
Следует отметить, что в уголовных кодексах большинства государств – участников Содружества диспозиции норм, предусматривающих ответственность за торговлю людьми, имеют сходную конструкцию. Они связывают ужесточение ответственности с совершением торговли неоднократно, группой лиц по предварительному сговору либо организованной группой, с применением или угрозой применения насилия, опасного для жизни или здоровья. Подобная схожесть уголовно-правовых норм государств СНГ является основой для сотрудничества, позволяет вырабатывать общие принципы борьбы с таким явлением.
Упомянутой Программой, которая разработана с учетом положений универсальных документов ООН в этой сфере, рекомендуется государствам – участникам СНГ принять дополнительные правовые акты, направленные на защиту интересов жертв торговли людьми, их физическую, психологическую и социальную реабилитацию, предусматривающие лицензирование международной брачной посреднической деятельности, модельного бизнеса, агентств по туризму и трудоустройству граждан за рубежом.
Большая роль в противодействии торговле людьми отводится специализированным органам СНГ, таким как Совет министров внутренних дел, Совет руководителей органов безопасности и спецслужб, Координационный совет генеральных прокуроров, Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений. Программой предусматривается проведение ими согласованных процессуальных действий, профилактических, оперативно-розыскных мероприятий и специальных операций по борьбе с торговлей людьми и, в первую очередь, по выявлению и ликвидации каналов ввоза и вывоза жертв такой торговли, выявлению и пресечению деятельности по производству и сбыту поддельных документов, незаконному функционированию агентств в сфере трудоустройства за рубежом, создание специализированного банка данных о транснациональных преступных группах, занимающихся торговлей людьми, их лидерах, и так далее.
Эти и другие задачи, обозначенные Программой, представляются значимыми, актуальными и реально выполнимыми. О ходе реализации Программы Исполнительный комитет СНГ ежегодно представляет доклады Советам глав государств и глав правительств Содружества.